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党政机构合署办公和合并设立，是2018年以来的党和国家机构改革的鲜明特色。
目前，改革正向地方纵深发展，未来或有可能继续探索向其他领域扩展。但改革只规定了大致方向，合署办公或合并设立的标准、范围、种类等依然未能得到明确界定。
4月21日，中国政法大学法治政府研究院主编的法治政府蓝皮书《中国法治政府发展报告(2018)》(下称“蓝皮书”)指出了这一问题，并认为需要进一步在法治政府建设实践中探索着予以完善。
党组织直接行使行政权
党政机构合署办公和合并设立，目前已落实了如下重要改革：
组建国家监察委员会，与中央纪律检查委员会合署办公，承担纪检和监察两项重要职责，实行一套工作机构、两个机关名称；
将中央党校和国家行政学院的职责整合，组建新的中央党校(国家行政学院)，实行一个机关两块牌子；
将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子；
将国家公务员局并入中央组织部，对外保留国家公务员局牌子等。
蓝皮书指出，党政机关合署办公或合并设立，有助于统筹党政机构设置，加强和改善党的领导，有助于整合职能，防止机构重叠、职能重复、工作重合，从而降低资源消耗，提高工作效率。
此前我国一些地方党政机构已自主进行了相关探索。比如，2003年，广东省清远市委、市政府将市委办公室、市政府办公室合署办公，开创了全国地级以上市委、市政府办公室合署办公的先河。
1995年，河南省息县作为试点县，将全县侨联、民族宗教局、工商联等统战部门，统一合并到县委统战部合署办公，保留机构牌子与领导职数，人员统一管理，工作统一部署。
2009年，广东省佛山市顺德区将区政法委和司法局、区委宣传部与区文体旅游局等机构实行合署办公，挂两块牌子，配一套人马。
本轮机构改革以来，地方探索继续深入。比如北京市委社会工作委员会和北京市民政局合署办公。
蓝皮书认为，这种实践反映了在坚持党对一切工作的全面领导原则的指导下，党政关系呈现出的深度融合的趋势，这种融合是全方位的，不仅党政机构相互融合，而且党务和政务相互融合，党政责任也相互融合。
蓝皮书认为，在这种趋势下，行政主体理论需要作出一定的调整。
在党政机构合并设立的领域，实质上是党组织直接行使行政权。但是，党组织不是授权性组织，其公权力的来源是国家法律还是党内法规，对外行使权力是以党组织的名义还是借用行政机关的名义，承担责任的方式是内部追责还是可以对外独立承担责任，目前均无明确答案，亟待进行理论上的研究，也有必要由权威机关作出统一规定。
在4月21日蓝皮书发布研讨会上，中南财经政法大学法学院教授方世荣认为，对于党政机构合署办公和合并设立后的职权来源问题，应该从党内法规进行考虑，要研究通过执政党机关组织法进行规定，之后进一步讨论行政机关组织法。
哪些机构不适合合署办公
目前，对于合署办公、合并设立的标准，是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《中共共产党工作机关条例(试行)》，前者提出了“职能相近、联系紧密”的基本要求，后者规定了“工作需要”的大致方向。
中国政法大学法学院副教授张力曾撰文认为，党政机关合署办公的标准设定应采用积极和消极两种方式。从积极方式来看，应放弃对“工作需要”的主观解释，而从组织精简、效率提升、目标达成等客观标准来界定“工作需要”。
就消极要素而言，刘力认为，大致包括如下几个方面。
一是应当避免组织规模过大，否则势必滋生内设机构过多、内部组织文化和技能分化、“貌合神离”等弊端。
二是限制基层乡镇一级采取党政机关合署办公，其原因在于根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府不设工作部门，不宜采用合署办公的组织形态。
三是规定相互之间存在监督、制约关系的党政机关不宜采取合署办公的组织形态，以避免架空制约机制。
四是专业性较强的管理领域不适合采取党政机关合署办公的组织形态。
职能相近的党政机关并不必然要合署办公，还可能是合并设立。
中央财经大学法学院副教授刘权曾撰文认为，如果机构性质相同，如都是党的工作部门或都是行政机关，则“职能相近”的党政机关原则上应当优先考虑合并。当然，由于多种现实因素的制约，性质相同、职能相近但又暂时不适宜合并的党政机关，也可以暂时实行合署办公。
如2009年，广东省佛山市顺德区在进行大部制改革时，将区财政局、地税局合并为区财税局，但由于财税局没有税收执法主体资格，最后只好对区财政局与区地税局实行合署办公。
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